Urząd Zamówień Publicznych
ul.Postępu 17A
02-676 Warszawa

Sąd Okręgowy w Warszawie V Wydział Cywilny-Odwoławczy w załączeniu zwraca po
wykorzystaniu dokumentację KIO 991/14, KIO 1001/14 - 2 skoroszyty, 3 segeregatory.
Jednocześnie tutejszy Sąd w załączeniu przesyła odpis wyroku wraz z uzasadnieniem z
dnia 19 września 2014 r.

Sąd zwraca się z uprzejmą prośbą o potwierdzenie otrzymania niniejszej przesyłki na
numer faksu: (0-22) 440-11-21.

Sygn. akt V Ca 2123/14

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

KRAJOWA IZBA ODWOŁAWCZA

19. 11. 20U

Protokolant:

po rozpoznaniu w dniu 19 września 2014 r. w Warszawie
na rozprawie

sprawy ze skargi zamawiającego Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych
i Autostrad

przeciwko Konsorcjum Colas Polska Sp. z o.o. z siedzibą w Palędziach i Intertoll
Construction Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku oraz „Zakładom Budownictwa Mostowego-
Inwestorowi Zastępczemu” S.A. z siedzibąw Warszawie

o udzielenie zamówienia publicznego

od wyroku Krajowej Izby Odwoławczej w Warszawie

z dnia 3 czerwca 2014 r., sygn. akt KIO 991/14, KIO 1001/14

1.    oddala skargę,

2.    zasądza od Skarbu Państwa Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na
rzecz Konsorcjum Colas Polska Sp. z o.o. z siedzibą w Palędziach i Intertoll
Construction Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku oraz na rzecz „Zakładów Budownictwa
Mostowego- Inwestora Zastępczego” S.A. z siedzibą w Warszawie kwoty po 1200 (jeden
tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania odwoławczego.

Na oryginale właściwe podpisy
Za zgodność

SĄDOWY

Anna

Sygn. akt V Ca 2123/14

UZASADNIENIE

W niniejszej sprawie Zamawiającym był Skarb Państwa - Generalny Dyrektor
Dróg Krajowych i Autostrad, który ogłosił przetarg nieograniczony na zaprojektowanie i
wykonanie rozbudowy Miejsc Poboru Opłat na płatnym odcinku autostrady A4
Wrocław-Sośnica. Przetarg dotyczył robót budowlano-montażowych i infrastruktury
poboru opłat oraz zarządzania tym kontraktem, przy czym ogłoszenia o wszczęciu
postępowania ukazały się w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej z dnia 30 lipca
2013 roku pod nr 2013/S 146-253020 i 2013/S 146-254290. Do wykonania prac
zgłosiło się kilka podmiotów.

W dniu 17 lutego 2014 roku Zamawiający poinformował, że do wykonania
zamówienia wybrano dwóch oferentów - Konsorcjum GOLAS Polska SA w Palędziach
i Intertoll Construction sp. z o.o. w Gdańsku oraz Zakłady Budownictwa Mostowego
Inwestora Zastępczego SA w Warszawie. W dniu 26 marca 2014 roku zaproszono
wygrywających na podpisanie umowy na dzień 04 kwietnia 2014 roku, jednak w dniu
02 kwietnia 2014 roku poinformowano podmioty, które wygrały przetarg, że podpisanie
umowy zostało wstrzymane. Wygrywający próbowali dowiedzieć się dlaczego
odwołano podpisanie umowy, jednak z braku informacji Konsorcjum COLAS Polska
sp. z o.o. w Palędziach przedłużyło termin związania ofertą do dnia 31 maja 2014 roku
i przedstawiło przedłużenie gwarancji bankowej. Pismem z dnia 09 maja 2014 roku
Zamawiający poinformował obu wygrywających o unieważnieniu postępowania - w
uzasadnieniu wskazano, że unieważnienie nastąpiło na podstawie art. 93 ust. 1 pkt 6
ustawy Prawo zamówień publicznych, gdyż powstały istotne okoliczności, powodujące
że dalsze postępowanie i wykonanie zamówienia nie leży w interesie publicznym,
czego nie można było przewidzieć, dlatego że Wiceprezes Rady Ministrów w dniu 22
kwietnia 2014 roku podjął decyzję o odstąpieniu od rozbudowy manualnego systemu
poboru opłat i rozpoczęciu prac mających na celu przygotowanie i wdrożenie koncepcji
bezbramkowego poboru opłat pojazdów lekkich (MLFF).

W dniu 19 maja 2014 roku zostały złożone dwa odwołania od decyzji
unieważnienia przetargu.

Odwołujący Konsorcjum CO LAS Polska sp. z o. o. w Palędziach i Intertoll
Construction sp. z o.o. w Gdańsku zarzucił Zamawiającemu bezprawność decyzji o
odwołaniu przetargu, wskazując na naruszenie art. 93 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo
zamówień publicznych. Odwołujący wniósł o unieważnienie czynności unieważnienia
postępowania i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu odwołania
Konsorcjum wskazało, że powołana przez Zamawiającego decyzja Wicepremiera nie
stanowi zmiany okoliczności, o której mowa w przepisie art. 93 ust. 1 pkt 6 ustawy, a
nawet jeśli taka zmiana nastąpiła, to nie miała charakteru istotnego. Ponadto zmiana
nie spowodowała konieczności uznania, że prowadzenie postępowania lub wykonanie
umowy nie leży w interesie publicznym oraz, że zmiana ta była możliwa do
przewidzenia.

Odwołanie Zakładów Budownictwa Mostowego Inwestora Zastępczego SA w
Warszawie również dotyczyło unieważnienia przetargu i wskazywało na naruszenie
art. 93 ust. 1 pkt 6 i art. 93 ust. 3 pkt 2 ustawy prawo zamówień publicznych. W
uzasadnieniu odwołania wskazano, że unieważnienie nie jest możliwe po wyborze
kontrahenta, nie wystąpiła istotna zmiana okoliczności - decyzja rządu miała charakter
wewnętrzny i nie wiązała się z rozpoczęciem prac. Była też możliwość przewidzenia
zmiany okoliczności, ponieważ zamawiający miał wiedzę i świadomość, że system
bezbramkowego poboru opłat jest możliwy do wprowadzenia w określonym czasie, a
pomimo tego ogłoszono przetarg. Zakłady Budownictwa Mostowego Inwestor
Zastępczy SA w Warszawie wskazał, że podpisał umowę i odesłał ją, natomiast
odmowa podpisania kontraktu ze strony GDDKiA jest bezpodstawna.

Zamawiający wnosił o oddalenie odwołań.

Krajowa Izba Odwoławcza połączyła do wspólnego rozpoznania oba odwołania
w sprawach KIO 991/14 i KIO 1001/14.

Wyrokiem z dnia 03 czerwca 2014 r. Krajowa Izba Odwoławcza uwzględniła
odwołania i nakazała Skarbowi Państwa - Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych
i Autostrad w Warszawie unieważnienie czynności unieważnienia postępowania o
udzielenie zamówienia publicznego, którego przedmiotem jest „Zaprojektowanie i
wykonanie rozbudowy Miejsc Poboru Opłat na płatnym odcinku autostrady A4
Wrocław-Sośnica w zakresie robót budowlano-montażowych i infrastruktury do poboru
opłat” oraz unieważnienie czynności unieważnienia postępowania o udzielenie
zamówienia publicznego, którego przedmiotem jest zarządzanie kontraktem pod
nazwą „Zaprojektowanie i wykonanie rozbudowy Miejsc Poboru Opłat na płatnym
odcinku autostrady A4 Wrocław-Sośnica w zakresie robót budowlano-montażowych i
infrastruktury do poboru opłat”. Kosztami postępowania został obciążony Skarb
Państwa.

W uzasadnieniu orzeczenia Krajowa Izba Odwoławcza uznała, iż zarzuty obu
odwołujących są w większości zasadne. KIO stwierdziła, że dokument, nazywany
decyzją na który przy unieważnieniu przetargu powoływał się Skarb Państwa
reprezentowany przez GDDKiA stanowił notatkę służbową z dnia 14 kwietnia 2014
roku i wystosowany był przez Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Infrastruktury i
Rozwoju Zbigniewa Rymasiewicza do Wicepremier i Ministra Infrastruktury i Rozwoju
Elżbiety Bieńkowskiej w sprawie możliwości wprowadzenia opłaty elektronicznej od
pojazdów lekkich. Notatka nawiązuje do ustaleń ze spotkania z dnia 10 kwietnia 2014
roku i zawiera prośbę o podjęcie decyzji w sprawie rozpoczęcia przez Ministerstwo
Infrastruktury i Rozwoju oraz GDDKiA prac mających na celu przygotowanie i
wdrożenie koncepcji elektronicznego poboru opłat od pojazdów lekkich zgodnie z
przedstawioną na spotkaniu opcją nr 2. Podjęcie decyzji o rozpoczęciu prac miało być
równoznaczne z wstrzymaniem budowy nowej i rozbudowy istniejącej infrastruktury do
ręcznego poboru opłat na autostradach zarządzanych przez GDDKiA i ewentualnym
wstrzymaniem rozbudowy istniejącej infrastruktury do poboru opłat na autostradach
zarządzanych przez GTC. Notatka zawierała stwierdzenie, że wstępne analizy
wskazują na celowość opracowania nowej ustawy o opłatach drogowych, do notatki
został też załączony przewidywany harmonogram prac. Na notatce znajduje się
ręczna adnotacja „zgoda”, data 22 kwietnia 2014 roku i pieczątka imienna oraz podpis
Wicepremier Elżbiety Bieńkowskiej.

Krajowa Izba Odwoławcza uznała, że osią sporu w sprawie była ocena
dokumentu z dnia 22 kwietnia 2014 roku i ustalenie czy stanowi on uzasadnienie do
unieważnienia przetargu na podstawie art. 93 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo zamówień
publicznych.

Izba, powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego wydaną w dniu 17 grudnia
2010 roku w sprawie III CZP 103/10, stwierdziła, że nietrafny jest zarzut odwołującego
Zakładów Budownictwa Mostowego Inwestora Zastępczego SA w Warszawie,
wskazujący na niemożność unieważnienia przetargu po dokonaniu wyboru
najkorzystniejszej oferty. Zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego zakończenie
przetargu następuje w chwili podpisania umowy, a zatem do tego momentu przetarg
może być unieważniony.

Pozostałe zarzuty odwołujących zostały przez Izbę uwzględnione. Powołując się
na publicznoprawny charakter regulacji ustawy prawo zamówień publicznych, KIO
stwierdziła, iż przepisy te zawierają modyfikację przepisów cywilnoprawnych i
odstępstwa w zakresie zasady autonomii stron oraz swobody kontraktowania. Izba
wskazała, że Zamawiający jest z jednej strony w uprzywilejowanej pozycji względem
wykonawców ubiegających się o udzielenie zamówienia, a z drugiej nie może
swobodnie wybierać kontrahenta i decydować o nierozważnym unieważnieniu
przetargu. Przesłanki unieważnienia podlegają bowiem wykładni ścisłej i ciężar ich
udowodnienia spoczywa na Zamawiającym.

Ocena zgromadzonego materiału dowodowego doprowadziła organ orzekający
do uznania, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 93 ust. 1 pkt 6
ustawy prawo zamówień publicznych przez Zamawiającego. KIO uznała, że przesłanki
do unieważnienia przetargu powinny wystąpić łącznie, a brak choćby jednej z nich
powoduje, że unieważnienie postępowania jest niedopuszczalne.

Powołując się na wyrok Sądu Okręgowego Warszawa-Praga w Warszawie (IV
Ca 527/11, niepubl.) KIO wskazała, że zmiana okoliczności, o której mowa w przepisie
art. 93 ust. 1 pkt 6 PZP musi mieć charakter zewnętrzny względem Zamawiającego, w
tym znaczeniu, że jej zaistnienie jest niezależne od samego Zamawiającego - zmiana
taka może wynikać np. z aktu prawnego wiążącego Zamawiającego i stanowiącego
źródło prawa. W przekonaniu KIO dokument, na który powołał się Zamawiający nie
stanowi źródła prawa i nie ma charakteru zobowiązującego GDDKiA do odwołania
przetargu. Dokument ten nie jest też decyzją a notatką służbową z której wynika
akceptacja dla działań zmierzających do opracowania i wdrożenia koncepcji związanej
z elektronicznym poborem opłat. KIO uznała, że notatka jest dokumentem
wewnętrznym Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju i nie wynikał z niej żaden nakaz w
odniesieniu do prowadzonego postępowania przetargowego. Ponadto treść notatki
była też zmianą zależną od Zamawiającego, gdyż uczestniczył on w spotkaniu
zorganizowanym w dniu 10 kwietnia 2014 roku i prezentował na nim wariant koncepcji.
Powyższe rozważania dotyczyły także braku ziszczenia się przesłanki
nieprzewidywalności zmiany okoliczności. Na rozprawie przed KIO Zamawiający
potwierdził, że prace nad koncepcją elektronicznego poboru opłat od pojazdów lekkich
trwają od 2011 roku i uzyskanie akceptacji zwierzchnika na podjęcie działań
zmierzających do opracowania takiej koncepcji nie jest nieprzewidywalne.
Nieprzewidywalność zmiany nie mogła też wynikać z tego, iż w innych państwach

wprowadzane są nowe systemy poboru opłat, spowodowane postępem technicznym.

KIO stwierdziła również, że zmiana, na jaką powoływał się Zamawiającym n e
może też być uznana za zmianę o charakterze istotnym. Wskazując na wyrok Sąc u
Apelacyjnego w Warszawie z dnia 07 lipca 2011 roku, wydany w sprawie I ACa 13/11
(opubl. LEX 1120068) interpretujący istotną zmianę, jako mniej intensywną ryż
nadzwyczajna, ale jednak znaczącą i będącą następstwem zdarzeń występujących
rzadko i niezwykłych, KIO wskazała, że takich cech nie ma akceptacja wszczęcia prac
związanych z wdrożeniem elektronicznego systemu poboru opłat, mająca miejsce'w
normalnym toku prac administracji rządowej.

Izba uznała również, że Zamawiający nie udowodnił, iż zawarcie umów nie leży w
interesie publicznym. Cel, dla którego przetarg został ogłoszony nie odpadł, a zmianie
uległa jedynie koncepcja systemu. Niewystarczające było też powołanie się przez
GDDKiA na „zapobieżenie marnotrawstwu środków publicznych”, ponieważ interes
publiczny to nie tylko interes ekonomiczny, a ponadto Zamawiający nie wykazał, że po
wdrożeniu elektronicznego systemu poboru opłat, dotychczas istniejący ulegnie
demontażowi. Brak było też podstaw, by przyjąć, że wpływy do budżetu z opłat
wniesionych po rozbudowie istniejącego systemu będą mniejsze niż opłaty wnoszone
za pośrednictwem systemu elektronicznego.

KIO stwierdziła także, że nie doszło do naruszenia przepisu art 94 ust. 1 ustawy
prawo zamówień publicznych, dotyczącego terminu zawarcia umowy. Obraza tej
normy miałaby miejsce jedynie wówczas, gdyby umowę zawarto w okresie
wcześniejszym, niż wskazany w tym przepisie. Ponadto KIO uznała, że Monika
Milwicz posiadała umocowanie do podpisania zawiadomienia o unieważnieniu
postępowania.

Podstawą do orzeczenia o kosztach postępowania stały się przepisy art. 192 ust.
9 i 10 ustawy Prawo zamówień publicznych.

W dniu 24 czerwca 2014 r. Zamawiający - Skarb Państwa, reprezentowany
przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniósł skargę na powyższe
orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej, zaskarżając wyrok w części uwzględniającej
odwołanie w zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia art., 93 ust. 1 pkt 6 ustawy
Prawo zamówień publicznych i zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
w/w przepisu poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w wyniku podjęcia przez
Wiceministra w dniu 22 kwietnia 2014 roku decyzji o przygotowaniu i wdrożeniu
koncepcji bezbramkowego poboru opłat od pojazdów lekkich nie nastąpiła istotna
zmiana okoliczności powodująca, że prowadzenie postępowania przetargowego nie
leżało w interesie publicznym, czego nie można było wcześniej przewidzieć, a w
konsekwencji błędne uznanie, że nie zachodziła podstawa do unieważnienia
przedmiotowego postępowania ponadto art. 146 ust. 2 i 3 oraz art. 218 Konstytucji RP
przez naruszenie podstawowych zasad porządku prawnego określających zasady
ustrojowe funkcjonowania państwa w zakresie rozdziału aparatu państwowego (sfery
imperium) od Skarbu Państwa (sfery dominium), a także rozdziału kompetencji
pomiędzy poszczególne organy administracji rządowej i zwierzchnictwa Rady
Ministrów nad administracją rządową oraz naruszenie zasady ustrojowej wyrażonej w
art. 146 ust. 1 Konstytucji RP, według której kompetencja do prowadzenia polityki
wewnętrznej państwa należy do Rady Ministrów oraz naruszenie art. 34 a ustawy z
dnia 08 sierpnia 1996 roku o Radzie Ministrów przez uznanie, że decyzja Ministra
Infrastruktury i Rozwoju z dnia 22 kwietnia 2014 roku nie wiąże Generalnego
Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o zmianę wyroku KIO przez
oddalenie odwołań w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Odwołujący wnosili o oddalenie skargi.

Sad Okręgowy zważył co następuje:

Skarga wniesiona przez Zamawiającego nie zasługiwała na uwzględnienie.
Krajowa Izba Odwoławcza wyjątkowo wnikliwie i szczegółowo rozpoznała

odwołania wniesione przez Konsorcjum COLAS Polska SA w Palędziach i Intertoll
Construction sp. z o.o. w Gdańsku oraz Zakłady Budownictwa Mostowego Inwestora
Zastępczego SA w Warszawie i odniosła się dokładnie do każdego z zarzutów. Z
ustaleniami i rozważaniami Izby Sąd Okręgowy w całości się zgadza, z jedną małą
różnicą, o czym poniżej, i przyjmuje je za własne, nie widząc potrzeby uzupełniania
materiału dowodowego. Uznać należy, że stanowisko zawarte w wyroku Izby jest
trafne, ponieważ ze strony Zamawiającego doszło do naruszenia przepisu art. 93 ust.
1 pkt 6 ustawy prawo o zamówieniach publicznych i unieważnienie postępowania
miało miejsce, pomimo tego, że nie wystąpiła istotna zmiana okoliczności
powodująca, że prowadzenie postępowania lub wykonanie zamówienia nie leży w
interesie publicznym, czego nie można było wcześniej przewidzieć.

Rację ma Krajowa Izba Odwoławcza, która wskazała na konieczność spełnienia
trzech przesłanek, interpretowanych ściśle, a mianowicie zaistnienia istotnej zmiany
okoliczności, która doprowadziła do tego, że nie ma obecnie interesu publicznego w
wykonaniu zamówienia i okoliczności tej nie można było przewidzieć.

Sąd Okręgowy nie zgadza się jedynie z ustaleniem KIO, że akceptacja
Wiceministra przedstawionej mu koncepcji wdrożenia systemu elektronicznego
poboru opłat to notatka urzędowa, choć trudno dokument ten zakwalifikować jako
decyzję, tak jak wskazywał to Zamawiający, ponieważ dokument nie spełnia
wymogów przewidzianych w przepisie art. 107 § 1 kpa. Jest to niewątpliwie jednak akt
administracyjny administracji rządowej, z którym jednakże nie był związany żaden
nakaz określonego zachowania się przez GDDKiA. Z samego rozpoczęcia prac
mających na celu przygotowanie i wdrożenie koncepcji bezbramkowego poboru opłat
pojazdów lekkich (MLFF) i akceptacji takiego zachowania, nie wynikały dla skarżącego
żadne obowiązki. Zgodzić się należy z ustaleniem, że GDDKiA jest podmiotem
zależnym od Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju, ani jednak ten fakt, ani też
wyrażenie zgody na wdrożenie określonej koncepcji do realizacji nie spowodowały
konieczności jakiegokolwiek zachowania po stronie Zamawiającego. Na dzień
dzisiejszy ustawodawstwo przewiduje pobieranie opłat m.in. manualnie (choć i też
elektronicznie) i w celu usprawnienia tego sposobu ogłoszony został przetarg, a z
żadnego dokumentu nie wynikało, by istniała konieczność jego odwołania czy
unieważnienia. Zakończenie prac nad bezbramkowym systemem poboru opłat
przewidziane jest na koniec 2018 roku, jednak nie wiadomo, jak słusznie wskazują
odwołujący, czy koncepcja nie zmieni się ponownie, tym bardziej, że w przyszłym roku
czekają Polskę wybory parlamentarne. Zmiana okoliczności zatem nie miała
charakteru istotnego, wręcz akt administracyjny z dnia 22 kwietnia 2014 roku nie
stanowi w przekonaniu Sądu Okręgowego żadnej zmiany. Jest to jedynie zgoda na
rozpoczęcie prac nad wdrożeniem nowej koncepcji, a koncepcja to jedynie plan,
projekt czy zamiar. Takie ustalenie musiało spowodować uznanie, że decyzja o
wprowadzeniu MLFF w ogóle nie została podjęta, a rozpoczęto jedynie prace nad nią
co jednak nie miało wiążącego charakteru i nie wprowadziło żadnych zmian do
obowiązującego systemu prawnego. Rację mają też odwołujący, że jest to decyzja w
ramach działania Skarbu Państwa, dokument wewnętrzny, który nie jest znany na
zewnątrz. Tym samym nie może być mowy o naruszeniu przepisów art. 146 ust. 1, 2 i
3 oraz art. 218 Konstytucji RP czy art. 34 a ustawy z dnia 08 sierpnia 1996 roku o
Radzie Ministrów. Nie kwestionując podziału kompetencji pomiędzy organy
administracyjne ani zwierzchnictwa Ministra Infrastruktury i Rozwoju nad Generalnym
Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, stwierdzić należy, że na gruncie prawa
cywilnego obowiązuje jeszcze przepis art. 34 kc, stanowiący, iż Skarb Państwa jest w
stosunkach cywilnoprawnych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia
państwowego nienależącego do innych państwowych osób prawnych, a zatem
stanowi podmiot jednolity, reprezentowany jedynie przez różne stationes fisci. Istotna
zmiana okoliczności, o której mowa w przepisie art. 93 ust. 1 pkt 6 ustawy prawo
zamówień publicznych to w przekonaniu Sądu Okręgowego okoliczność zewnętrzna,
a nie wykreowana przez jedną ze stron. Ponadto musi być to zmiana rzeczywistości,
faktów, a nie jedynie planów czy rozpoczęcie prac nad wdrożeniem koncepcji, co ma
również charakter deklaracji politycznej i nie ma pewności, że nie ulegnie kolejnej
zmianie. Zauważyć też należy, że autorem obecnie obowiązującego rozwiązania także
jest Skarb Państwa, co wyklucza możliwość powołania się na zmianę okoliczności,
która spowodowana jest niczym innym, jak tylko własnym działaniem. Zmiana
okoliczności, na którą powołuje się Zamawiający nie miała też charakteru istotnej
zmiany dlatego, że na dzień dzisiejszy istnieje możliwość poboru opłat inaczej niż w
sposób manualny i również na odcinku autostrady, którego przetarg dotyczy jest
możliwość płacenia przez viaAUTO. Nie wiadomo też nawet, czy realizacja koncepcji,
nad którą prace rozpoczęto, spowoduje wyłączenie dotychczasowego systemu.

Jeśli chodzi o przesłankę nieprzewidywalności zmiany okoliczności, to
orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej również trafnie rozstrzyga tę kwestię. Jak
zauważają strony, już w połowie 2013 roku trwały dyskusje nad rodzajem i sposobem
rozliczania przejazdów autostradami i trudno przyjąć, że rozmowy na ten temat
nieznane były Zamawiającemu. Jeżeli zatem GDDKiA wiedział o trwających
rozmowach, a musiał wiedzieć, bo sam przedstawiał jednąz opcji zmian, to zarówno w
dacie ogłaszania przetargu, jak i na początku kwietnia 2014 roku jego sytuacja była
taka sama. Akceptacja przez Wiceministra jednej koncepcji, czyli pojawienie się planu
realizacji nowego systemu poboru opłat nic nie zmieniło. Warto też zauważyć, że w
dniu 04 kwietnia 2014 roku miało dojść do podpisania umowy, a akceptacja dla nowej
koncepcji pojawiła się dopiero 22 kwietnia 2014 roku. Doszło zatem do sytuacji, gdy
Zamawiający powoływał się w dniu 02 kwietnia 2014 roku jedynie na możliwość
zmiany, co należy ocenić jako niedopuszczalne. Negatywnie należało ocenić
przeciąganie samego faktu zawarcia umowy w oczekiwaniu na działania organu
administracji rządowej, który w tym przypadku działał ewidentnie z pozycji podmiotu

silniejszego. Niedopuszczalna jest sytuacja, gdy jedna jednostka Skarbu Państwa
ogłasza przetarg, a następnie nie podpisuje umowy dlatego, że druga - zwierzchnia
zamierza w niedługim czasie (tu około 20 dni) podpisać zgodę na wprowadzenie zmian
w odległym, bo co najmniej 4 letnim okresie. Należy podkreślić, że na dzień orzekania
przez KIO i Sąd Okręgowy sytuacja prawna związana z zasadami poboru opłat była
taka sama jak w dacie ogłaszania przetargu. Staranność i lojalność stron wymagała
też, aby to przed ogłoszeniem postępowania o zamówienie publiczne rozważyć
wszelkie możliwe koncepcje i przeprowadzić wszystkie niezbędne wyliczenia.

Już choćby z racji niespełnienia w/w przesłanki, skarga podlegała oddaleniu.
Rozważając jednak ostatnią przesłankę dotyczącą unieważnienia przetargu,

czyli sytuację, że zmiana spowodowała brak obecnie interesu publicznego w
kontynuowaniu postępowania lub zawarciu umowy, Sąd Okręgowy stwierdza, iż jest
dokładnie odwrotnie, niż wskazuje Zamawiający. Samo pojęcie interesu publicznego
jest nieostre, na pewno pojmowanie go tylko w odniesieniu do kryterium
ekonomicznego jest zbyt wąskie. Zgodzić się należy z interpretacją interesu
publicznego tak jak wskazuje M. Wandzel za uzasadnieniem Trybunału
Konstytucyjnego (artykuł „Unieważnienie postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego”, Zam. Publ. Dor. 2014/3/36-46, uchwała TK z dnia 12 marca 1997 roku,
sygn. akt W/96): „Za interes publiczny należy bez wątpienia uznawać korzyści
uzyskiwane w wyniku realizacji przedsięwzięć służących ogółowi w zakresie zadań
ciążących na administracji rządowej oraz samorządowej, realizowanych w drodze
świadczenia usług powszechnie dostępnych, związanych np. z ochroną zdrowia,
oświaty, kultury, porządku publicznego. Tym samym nie należy utożsamiać interesu
publicznego z interesem zamawiającego. W każdym przypadku zamawiający
powinien wskazać, jaki interes publiczny wymaga dokonania przez niego
unieważnienia postępowania.” Jeśli chodzi tylko o koszty, to unieważnienie przetargu
przyniesie teoretycznie oszczędność w wysokości około 60 min zł, ponieważ tyle
pozostanie na rachunku Skarbu Państwa po wypłaceniu odwołującym odszkodowań
za unieważnienie przetargu - kwoty odszkodowań to 15 % wartości zamówienia,
wskazywanej na ponad 71 min zł. Jednak możliwość nieponiesienia takich wydatków
nie oznacza jeszcze interesu publicznego, bo im szybciej dojdzie do poszerzenia pasa
i zbudowania większej ilości bramek, tym ruch będzie płynniejszy i więcej kierowców
przejedzie autostradą i zapłaci za to, czyli inwestycja może przyniesie zysk. Szybciej
też rozładowane zostaną korki, zaoszczędzony będzie czas kierowców, którzy mają w

perspektywie kolejne 4 lata oczekiwania na system elektronicznego poboru opłat i
pieniądze użytkowników autostrady przeznaczone na paliwo, nie będzie też
zanieczyszczenia środowiska spowodowanego spalinami.

Wskazując na powyższe rozważania i uznając, iż zarzuty zawarte w skardze nie
zasługują na uwzględnienie, Sąd Okręgowy w oparciu o powołane w uzasadnieniu
przepisy, orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd odwoławczy miał też przy okazji na
uwadze przepis art. 70¹ § 4 kc, stanowiący iż organizator od chwili udostępnienia
warunków, a oferent od chwili złożenia oferty zgodnie z ogłoszeniem aukcji albo
przetargu są obowiązani postępować zgodnie z postanowieniami ogłoszenia, a także
warunków aukcji albo przetargu. Skoro GDDKiA ogłosiła przetarg, wiedząc, że może
dojść do zmiany okoliczności i rozpoczęcia prac nad nową koncepcją musi wobec
niezaistnienia podstaw do unieważnienia postępowania zawrzeć umowę.

Podstawą dla rozstrzygnięcia o kosztach stały się przepisy art. 108 § 1 kpc w zw.
z art. 98 § 1 kpc i § 10 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28
września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia
przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego
ustanowionego z urzędu. Kwoty po 1.200 zł zasądzono od przegrywającego
Zamawiającego - skarżącego na rzecz wygrywających odwołujących.

10